Как повлияет сокращение государственных расходов в социальной сфере на качество социальных услуг?

А.Б.: В этом году не предвидится сокращение финансирования социальной сферы, по крайней мере, нет оснований ожидать, что мероприятия по оптимизации бюджетных расходов не позволят государству обеспечить финансирование оказания социальных услуг. Другой вопрос, насколько достаточным будет объем бюджетного финансирования для оказания социальных услуг определенного качества.

У нас нет единых стандартов оказания социальных услуг как таковых. Эти стандарты принимает каждый регион. И именно сам регион определяет, какой норматив финансирования услуг будет заложен в региональном бюджете. То есть, условно, если реабилитационные услуги инвалиду могут быть оказаны с использованием какого-то очень современного и дорогого оборудования, что априори повышает цену этих услуг, значит, такие услуги просто не будут учтены в этом стандарте. Исходя из этого, норматив финансирования будет ровно таким, какие расходы на оказание социальной услуги будут обеспечены предусмотренными в бюджете расходами.

То есть подход основывается не на том, как должно быть лучше. Да и кто знает, кроме самого получателя социальных услуг, как должно быть лучше. У нас же нет законодательного критерия, что такое лучше. Но мы можем оценить эффективность оказания социальных услуг, например, с точки зрения результата. Например, если в результате оказания социальной реабилитационной услуги инвалиду, у которого была 30% потеря трудоспособности, а восстанавливается утраченная трудоспособность, то эффективность и качество услуги могут оцениваться и измеряться показателями фактического физического состояния инвалида в начале, на каждом из этапов и по окончании оказания услуг.

Есть ли у государства стратегия по управлению рисками в социальной сфере?

А.Б.: Если мы говорим о стратегии по управлению рисками в социальной сфере в период кризиса, у государства на сегодняшний день, по сути, не является приоритетом разработка и следование такой стратегии. Государство не подходит к вопросу исполнения обязательств в области социального обслуживания с точки зрения риск-менеджмента. А что, если не хватит денег на социальное обслуживание? У государства нет такого категорического опасения, потому что есть сеть бюджетных учреждений, есть сотрудники (руководители учреждений, социальные работники, специалисты в области социальной работы), есть набор социальных услуг, который эти учреждения оказывают. Государство (регионы и муниципалитеты) как управленец, являющийся учредителем этих организаций, считает, что они всегда будут эти услуги оказывать, потому что они всегда обеспечены бюджетным финансированием. Это задача государства. При этом в условиях оптимизации расходов эти учреждения ограничены в финансировании ремонта помещений, в переоборудовании, во внедрении новых способов оказания услуг, которые требуют дополнительных бюджетных средств. Но работники этих бюджетных организаций всегда будут обеспечены заработной платой, учреждения всегда смогут получить средства на обеспечение содержания имущества.

Такое представление о решении задач по оказанию социальных услуг на сегодняшний день не дает возможность оценивать конкурентность этих услуг. Вероятно, такая позиция не способствует и формированию предложения на оказание социальных услуг и со стороны негосударственных организаций, которые готовы осуществлять деятельность по социальному обслуживанию инвалидов, пожилых людей, иных лиц, нуждающихся в социальном сопровождении. Может ли развитие конкуренции в этой сфере быть частью стратегии управления рисками? Не исключаю, но это должно быть основано на обоснованном анализе наличия социально ориентированных НКО и социальных предпринимателей, готовых оказывать социальные услуги такого качества и по такой цене, чтобы государство как заказчик социальных услуг было убеждено в добросовестности этих организаций как исполнителей, в стабильности правоотношений, которые должны для государства обеспечивать удовлетворенность получателей социальных услуг.

А как же социальные услуги НКО? Какую они играют роль в социальной политике государства? Охотно ли они участвуют в госзаказах?

А.Б.: На сегодняшний день возникает сложность, связанная с тем, что привыкшие к благотворительным пожертвованиям, неким грантовым и иным средствам целевого финансирования НКО вынуждены переходить к системе калькуляции своих расходов и затрат на каждый проект. Если НКО осуществляют приносящую доход деятельность, т.е. по сути, занимаются предпринимательством, то руководители этих организаций зачастую не исключают возможность при необходимости дофинансировать проект за счет безвозмездно полученных средств, например, за счет пожертвований на приобретение оборудования или за счет привлечения труда добровольцев.

В сфере же госзаказов это крайне сложная ситуация, потому что им необходимо вести раздельный учет, например, доходов и тех средств, которые они получают безвозмездно – грантов либо пожертвований. И это большая проблема, для любой организации, которая выражается в рисках, связанных, например, с проверками их деятельности. Не уверен, что все НКО, стремящиеся на рынок социальных услуг, понимают, что они попадают под проверки контрольно-ревизионных управлений регионов, счетной палаты, прокуратуры и т.д. В первую очередь именно из-за того, что речь идет об использовании бюджетных средств и целевом назначении их использования для реализации госзаказа. А, кроме того, существующий механизм финансирования социальных услуг на основе госзаказа не предполагает значительного авансирования, что означает необходимость оказания социальных услуг за счет собственных средств НКО, которых может и не быть. Таким образом, мы можем столкнуться с проблемой недостатка компетенции руководителей и сотрудников НКО в этой сфере. В частности, уверен, они умеют правильно оказать услугу по уходу за инвалидом на дому, накормить его, оказать минимальный набор социальных услуг, связанных с уходом. Но я не уверен, что эти же люди способны работать в системе государственного заказа, бюджетного учета. И эту компетенцию мало кто формирует.

Крайне важно понимать, что Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в РФ» не открыл рынок. Закон определил дополнительные условия вхождения в этот рынок для негосударственных организаций, предпринимателей, которые заинтересованы в осуществлении такой деятельности. Многие некоммерческие организации не готовы к тому, что их бюджетное финансирование будет существенно ниже, чем те расходы, которые они фактически должны будут нести по оказанию этих услуг. Нет вообще никакой вероятности, что государственный заказчик будет ориентироваться на, среднерыночные цены – неважно, как этот уровень цен рассчитывается, по каким методикам.

На сегодняшний день государственный заказчик будет исходить из того, что у него есть норматив финансирования услуги для бюджетного учреждения, в котором он никогда не учитывает расходы, например, на содержание зданий и сооружений. То есть фактически значительная часть в нормативе финансирования – это доля расходов бюджетных учреждений на оплату труда и администрирование оказания услуг. И это основные расходы, на обеспечение которых готовы государственные заказчики при финансировании НКО. Сейчас с этим уже столкнулись негосударственные организации на примере оказания образовательных услуг, которые стремились получать оплату в рамках государственного заказа: в соответствии с законом «Об образовании» расходы на содержание имущества несет учредитель, поэтому в расчете норматива финансирования именно образовательной услуги нет расходов на аренду имущества, его ремонт и содержание. Соответствующими средствами негосударственный детский сад или школу должен обеспечить ее учредитель.

Очевидно, что у социального обслуживания будет та же самая проблема. Когда, скажем, уход за пожилыми людьми в домах престарелых, принадлежащих государству, с учетом всех издержек, связанных с содержанием имущества, обходится в среднем от 65 000 рублей в месяц на одного человека (цифра условная, и не во всех регионах есть даже такое бюджетное финансирование). Это – некая общая калькуляция всех расходов. Однако отраслевой орган исполнительной власти в регионе не готов негосударственному дому престарелых платить больше, чем 1900 руб. в день на одного пожилого человека. То есть этот тариф заранее ниже. И никто не учитывает, что государственный заказчик сам может определять объемы финансирования. А при любом секвестре бюджета государственный заказчик будет сокращать цену по госконтракту. Скажем, если негосударственная организация заключила госконтракт, произошел секвестр бюджета или иная оптимизация бюджетных расходов, и тот же уполномоченный орган власти не располагает средствами на сегодняшний день для оплаты этого госконтракта, то размер финансирования обязательно будет уменьшен. Если средств вообще не будет, тогда будет принято решение о расторжении госконтракта с возмещением негосударственной организации расходов на оказание услуг, которые фактически были осуществлены на момент принятия решения о расторжении госконтракта.

Заинтересовано ли государство быть главным заказчиком услуг НКО?

А.Б.: На сегодняшний день, чем активнее мы говорим о необходимости включения в процесс оказания социальных услуг социально ориентированных НКО, тем чаще в регионах появляются квази-НКО. Например, в ряде регионов создаются некоммерческие организации для оказания социальных услуг, по сути, директивно. Все высвобождающиеся социальные работники бюджетных учреждений трудоустраиваются в эти вновь созданные некоммерческие организации. Отраслевой орган исполнительной власти отчитается, что передал некоммерческим организациям оказание социальных услуг, но по сути ничего не изменится.

В этом случае повторяется ситуация постперестроечной России периода активной приватизация, например, в розничной торговле и общественном питании. Существовавшие тогда государственные, муниципальные (по сегодняшним нашим представлениям) организации очень быстро стали негосударственными: руководители этих организаций их приватизировали и стали их владельцами. То же будет происходить в сфере оказания социальных услуг. Это большая опасность, поэтому переход к такой системе, когда вроде бы нужно развивать конкуренцию в социальной сфере, но нет механизмов контроля, понятных критериев оценки эффективности мер, осознаваемой необходимости принятия таких решений.

И когда мы говорим о том, что разгосударствление социальных услуг должно быть трендом, мы столкнемся с имитационостью и еще большей монополизацией сферы. Так или иначе, должна быть вариативность обязательно в теме разгосударствления социальных услуг, необходимо принимать соответствующие решения с учетом фактической ситуации в регионе, объективной необходимости привлечения негосударственных организаций и, в первую очередь, к оказанию тех социальных услуг и тогда, когда имеется неудовлетворенный запрос получателей услуг или их неудовлетворительная оценка качеству работы бюджетных организаций.

Какова роль ответственного бизнеса в социальной сфере? Как государство поддерживает ответственные компании?

А.Б.: Если мы говорим о социальной ответственности бизнеса, на сегодняшний день, к сожалению, есть еще ощущение, что в общественном представлении это исключительно, либо корпоративная благотворительность, либо что-то такое связанное с помощью «сирым-убогим», поддержка каких-то социальных проектов при недостатке бюджетного финансирования. Пока не сложилось единого понимания, что такое корпоративная социальная ответственность ни в бизнес-среде, ни в обществе, нет и однозначного представления о значимости этого важного и очевидно необходимого вклада бизнеса в создание общественного блага.

Поэтому государство, не получив артикулированного запроса ни от бизнеса, ни от общества не готово принимать решение о способах и формах поддержки социально ответственных компаний. Что же поддерживать? По каким критериям определять достойные для поддержки компании?

Есть закон о благотворительной деятельности. Там понятно, что такое благотворительность, и какие организации могут рассчитывать на государственную поддержку. Поэтому уже есть определенные преимущества и преференции, в т.ч. налоговые, для частных жертвователей. Скажем, вы владелец бизнеса, ощущаете свою социальную ответственность – жертвуйте, пользуйтесь льготами, это ваш выбор. Но дальше за этим что? В частной благотворительности нет задачи измерить эффект, скорее это порыв души. А в отношении корпоративной социальной ответственности есть и должна быть такая задача. Но нет единой методики оценки социального эффекта, которую мы дадим той же налоговой инспекции, которая будет определять оценивать расходы на социально ответственную деятельность компании для целей подтверждения правомерности применения льгот, когда и если такие преференции будут приняты.

А кто должен разрабатывать эти методики?

А.Б.: Однозначно сам бизнес. И общественные организации, такие как РСПП и Деловая Россия, это хорошо понимают. Они могут быть проводниками соответствующих предложений государству, как это происходит в других направлениях. Видимо, нет внутри этих объединений единого мнения о необходимости разработки общей методики оценки эффективности КСО, потому что каждая компания на территории своего присутствия может о чем-то договориться и получить адекватное преимущество, начиная от региональных льгот, заканчивая какими-то условными и публичными даже договоренностями с администрациями регионов.

Не стоит ждать, что государство само скажет: «Мы даем вам льготы». Но власть всегда готова к диалогу, к тому, что если вы попросите льготы, то, как минимум, постараетесь обосновать то, как выпадающие доходы будут компенсироваться, расскажете, какие есть методики оценки вашего вклада в общественное благо, почему нужно предоставлять льготы социально ответственным компаниям и предпринимателям и что необходимо предпринять, чтобы избежать имитации благотворительности, злоупотребления преференциями, на которые вправе рассчитывать только добросовестные представители КСО-сообщества.

Но ведь международный опыт показывает, что большинство стран уже ввели налоговые льготы для ответственного бизнеса. Может быть, можно использовать уже существующие методики?

А.Б.: Международным опытом огульно прикрываться не стоит. Объясню, почему. Потому что тогда мы с вами начнем сравнивать налоговые системы разных стран и объемы налоговых отчислений, которые осуществляет каждый резидент соответствующей стран. Выяснится, что, во-первых, они очень разные, во-вторых, они слабо соизмеримы с российской действительностью. И более того, скорее всего, мы увидим, что там, где налогообложение бизнеса очень высокое, многие благотворительные и социальные проекты становятся частными. Владельцы корпораций, собственники бизнеса учреждают частные фонды, трасты, средства из которых они уже тратят на благотворительность. И эти средства полностью освобождаются от налогообложения по некоторым юрисдикциям.

Но я не хочу просто обсуждать, какие есть вариации смягчения налогового бремя, пока не будет консолидированной позиции бизнеса, для чего ему нужно освобождение от налогов на реализацию программ КСО и пока не будет предложено власти обсуждать это с учетом тех договоренностей, которые есть внутри государства. Условно, нужно уметь разговаривать с Минфином на том языке, который ему будет понятен.

Ну, вот приходит министр к президенту и говорит «Есть предложение предоставить льготы компаниям, которые осуществляют социально ответственную деятельность. У нас появляются выпадающие доходы. Мы какие-то бюджетные расходы для этого должны сократить, чтобы налоговые льготы предоставить. Какие виды расходов и на что мы будем сокращать?» Бизнес хочет перенести бремя принятия такого решения на министра? На президента?

Либо наоборот. Бизнес понимает, что здесь мы сокращаем налогооблагаемую базу, но бизнес вкладывается в развитие территории так, чтобы те налоговые отчисления, которые должны бы были идти из федерального бюджета в субъектовый или муниципальный, уже компенсировались благотворительными или социальными вложениями бизнеса. Предполагаю, что для вас очевидна в этом случае обоснованность позиции социально ответственного бизнеса в его запросе на государственные преференции, поощрения и признания заслуг.

Само государство не заинтересовано в том, чтобы бизнес развивал свои социальные проекты? Особенно с точки зрения того, что эти проекты смогут заткнуть те дыры, которые могут образоваться в социальной сфере.

А.Б.: Государство не признает, что у него есть дыры, потому что признание их наличия означает неумение управлять какими-то процессами общественными. Многие говорят о проблемах в здравоохранении, в образовании. Но хоть где-то мы услышали с вами, что да, это – проблемы неразрешимые? Мы слышим только, что есть частные случаи. Решения в целом правильные и верные, но где-то их неправильно реализовали.

Успешная реализация же некого социального договора может быть только тогда, когда каждый из участников этого договора и свою выгоду показывает, и тот вклад, который он делает в общее благо. Если бизнес финансирует строительство детского сада, он может показать свой вклад в развитие этой территории, и он тогда должен сказать, что это должно быть реализовано в виде льготы для него. Но в налоговом законодательстве, мы не можем предоставить льготу в объеме средств, вложенных в инфраструктуру образования, но можем применить методику, которая позволит показать социальный эффект участия бизнеса в модернизации социальной сферы. Это то, на что сегодня, к сожалению, никто не обращает внимания, и никто не берет на себя инициативу предложить готовое решение.

Но почему в таком случае инициатива должна исходить от бизнеса?

А.Б.: Потому что бизнес хочет быть выгодоприобретателем от своей КСО-деятельности, от реализации своих социальных проектов. Государство не хочет, чтобы бизнес на этом только зарабатывал. Я имею в виду – зарабатывать с точки зрения использования льгот. Как компания заработает на том, что она оценит для себя заработок в виде социального или экономического эффекта, мы это сейчас не обсуждаем. Но я еще раз вынужден повториться, у нас нет пока методик оценки соразмерности вложения бизнеса в благотворительность, социально ответственную деятельность с тем выпадающим доходом, который возникает у государства в связи с предоставлением льгот таким компаниям. Вот, что самое главное.

Мне не известны, возможно, такие есть, ни одного категорически аргументированного исследования, которое бы доказывало, что объемы корпоративной благотворительности, социальные инвестиции бизнеса в широком смысле и являются, по сути, компенсацией выпадающих доходов бюджета, потому что бюджет в связи с такими расходами бизнеса не финансирует что-то, происходит высвобождение бюджетных средств, т.е. некоторый профицит. Поэтому пока, складывается впечатление, что бизнес стремиться заработать, получая льготы: когда льгот нет – это убытки, когда льготы есть – это доход для бизнеса. Необходим консенсус, должна быть сформирована единая система координат, находясь в которой и государство, и бизнес, и общество, будут адекватно и с единым пониманием оценивать и признавать значимость социальной ответственной деятельности бизнеса. Уверен, что мы уже очень близко подошли к решению этой задачи, и я приветствую и готов оказывать всемерную поддержку в реализации подобных конструктивных инициатив.